Klimaetatens innspill til høringsuttalelse på KVU av system for veibruksavgift og bompenger

Bakgrunn og vurderinger

Bakgrunn

Skatteetaten har, i samarbeid med Statens vegvesen, utarbeidet Konseptvalgutredning (KVU) for et nytt system for veibruksavgift og bompenger. Skatteetaten har lagt KVUen ut på høring med høringsfrist 01.02.2023. Vi viser til brev av 28.11.2022 der det er bedt om innspill til høringsuttalelsen fra Klimaetaten innen 19.12.2023.

Oslo kommune har et mål om å redusere klimagassutslippene med 95 prosent innen 2030 sammenlignet med 2009-nivå. Målet innebærer at det ikke skal være klimagassutslipp fra veitrafikk i Oslo i 2030. For å nå målet kreves en overgang til utslippsfrie biler. Oslo har også ambisiøse mål om å redusere trafikken. Dette ligger til grunn for Klimaetatens vurdering av KVUen. Veibruksavgiften og bompengesystemet er, og kan i enda større grad, være et effektivt virkemiddel for overgangen til nullutslippskjøretøy.

Kort om forslaget i utredningen

Utredningen foreslår en trinnvis innføring av prising for bruk av vei med en distansebasert avgift for lette norske nullutslippskjøretøy som steg 1, fulgt av distansebasert veibruksavgift med to soner (by og spredtbygde strøk) for tunge kjøretøy. De to første trinnene medfører ingen større endringer for bompengeordningen, men det er lagt til grunn at rabattordningen for nullutslippskjøretøy over tid vil fases ut.

Gjennom KVUen er det gjennomført en mulighetsstudie hvor fire ulike konsepter er blitt vurdert opp mot nullalternativet, tillegg til alternativet nullpluss, som gir mulighet for lik takst i bompengeordningen for alle lette kjøretøy. Årsaken til at lik takst for lette kjøretøy legges til grunn i nullpluss er basert på en antagelse om at mulighet for rabatt for nullutslippskjøretøy vil fases ut og ikke lengre være aktuelt på det tidspunktet konsepter er klare til implementering:

Konsept 1 – Veibruksavgift for nullutslippskjøretøy

Konsept 2 – Sone Veibruksavgift: Pris varierer mellom by og land

Konsept 3 – Posisjon Pris varierer mellom tid, sted og distanse

Konsept 4 – Stegvis realisering

Steg 1 Lette norskregistrerte Nullutslippskjøretøy

Steg 2 Konsept 2 for Tunge kjøretøy

Utredningen er ikke i tråd med mandatet

Som politisk føring for prosjektet fremgår det at det er behov for en ordning som understøtter klimamålene og nullvekstmålet (s. 30).

Norges klimamål ble nylig forsterket i forbindelse med klimaforhandlingene i Egypt. Norge har nå et mål om kutte utslippene med 55 prosent sammenlignet med 1990. Norge har også et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Klimamålet for 2030 og 2050 er lovfestet i klimaloven. Som et delmål på veien mot netto-null-utslipp har regjeringen også satt et omstillingsmål for hele økonomien i 2030. Dette er i Hurdalsplattformen formulert som et mål om å kutte norske utslipp med 55 prosent sammenlignet med 1990. Dette målet skal således oppnås i Norge (uten kvotekjøp), og hensikten med målet er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Dette gir sterke føringen for transportsektoren. Hele 33 prosent av de totale klimagassutslippene kommer fra transportsektoren, og veitrafikken står for omtrent halvparten av disse.

At transportsektoren er sentral for klimamålene fremgår også av regjeringens klimastatus og –plan (grønn bok) som ble lagt frem i forbindelse med statsbudsjettet for 2023. Av denne fremgår at man jobber for et transportsystem med null utslipp. I grønn bok ble også ambisjonen om å halvere utslippene fra transportsektoren i 2030 sammenlignet med 2005 gjentatt.

Regjeringens klimastatus og plan gjentar også målene som opprinnelig ble satt i Meld. St. 33 (2016-2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 knyttet til nye utslippskjøretøy. Disse målene ble også videreført i NTP 2022-2033. Relevant for denne utredningen er målene om at alle nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025, at alle nye tunge varebiler skal være nullutslipp innen 2030, og at 50 pst. av nye lastebiler skal være nullutslippskjøretøy. I tillegg er det et mål at varedistribusjonen i bysentra skal være tilnærmet nullutslipp innen 2030. At dette er sentrale mål for en ordning med veiprising understrekes også i KVUen (s. 32) hvor det står at en “fremtidig ordning ikke skal være til hinder for at nullutslippsmålene kan nås som planlagt, herunder målet om tilnærmet nullutslipp fra varelevering i de største bysentra innen 2030”.

Som nevnt skal ordningen også understøtte det såkalte nullvekstmålet. Nullvekstmålet innebærer at persontransportveksten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

At ordningen for veiprising skal understøtte disse målene gjør at dette må drøftes og utredes både når det gjelder innretning og valg av konsept. Klimaetaten kan ikke se at dette er tilfelle.

Vi vil videre peke på noen andre føringer som er gitt for dette oppdraget som Klimaetaten heller ikke kan se er vurdert i forslaget:

  • KVUen viser videre til at konseptet skal fremme et samfunnsmål, formulert som at «Tiltaket skal sikre en treffsikker og bærekraftig prising av bruk av vei og finansiering av samferdselsprosjekter».  Det fremgår videre av utredningen at bærekraft inkluderer både økonomisk bærekraft og miljømessig bærekraft. Med miljømessig adferd spesifiseres at tiltaket skal påvirke adferd som fremmer mer bærekraftig mobilitet.
  • I innledningen til KVUen pekes det på at “Innføringen av tiltaket bør vurderes i sammenheng med øvrige bilavgifter som er utformet som insentiver for fornyelse av bilparken”.
  • I oppdragsteksten er etatene bedt om å avdekke muligheten for et system for innkreving av både veibruksavgift, bompenger, og eventuelt andre relevante bruksrelaterte bilavgifter, slik som avgift for kjøring i lavutslippssoner.

Klimaetaten mener derfor at det må gjøres tilleggsvurderinger før denne utredningen kan benyttes i videre beslutningsprosesser. Miljødirektoratet må involveres for å sikre et faglig beslutningsgrunnlag på klimakonsekvenser av forslaget. Videre må Klima- og miljødepartementet involveres i behandlingen av utredningen for å sikre at konseptvalg er i tråd med klima- og miljømålene.

Klimagassutslipp har en samfunnsøkonomisk kostnad

For samfunnsøkonomiske analyser er det sentralt at de forutsetningene som legges til grunn tar hensyn til oppfyllelse av klimamålene.

Klimaetaten viser også til Finansdepartementets veileder av 26. juni 20211 om prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser punkt 6.2. Dersom tiltaket påvirker klimagassutslipp, skal denne virkningen verdsettes med en kalkulasjonspris (karbonpris). Utslipp av klimagasser fra forbrenningsmotorer har åpenbart en samfunnsøkonomisk kostnad, og disse kostnadene skal reflekteres i analysen.  I tillegg skal virkninger for klima og miljø kartlegges og omtales som en ikke prissatt virkning. Et av formålene med veibruksavgiften er å prise eksterne kostander som miljøskadelige utslipp. Klimaetaten stiller seg derfor undrende til at disse forholdene ikke er inkludert i den samfunnsøkonomiske analysen.

Ettersom klimautfordringen er unik, ved at den truer livsgrunnlaget for store deler av livet på jorda, stiller dette særskilte krav til en utredning som får store konsekvenser for klima og miljø. Tradisjonell samfunnsøkonomisk analyse og kost-nytte vurderinger med begrenset tidshorisont er i liten grad egnet til å fange opp vesentlige sider ved en slik utfordring. Ved at konklusjonene er så avhengige av forutsetningene blir konklusjonene sårbare. Klimarisikoutvalget (NOU 2018: 17) viser til at det er umulig å overskue alle potensielle virkninger av klimaendringer. Ettersom samfunnsøkonomiske analyser i liten grad er egnet til å vektlegge klima- og miljøhensyn er det derfor viktig at utredningen suppleres med en gode kvalitative vurderinger av relevante forhold. Slike vurderinger mangler i utredningen.

Veiprising som system

Klimaetaten er enig i at veiprising er et interessant system for innkreving av differensierte bruksrelaterte avgifter, som veibruksavgift og bompenger. Et veibrukssystem bør omfatte alle typer kjøretøy og brukes som et virkemiddel for å opprettholde konkurranseforholdet mellom fossile og elektriske kjøretøy. Systemet bør utformes slik at det gir mulighet for lokale tilpasninger som kommunen har myndighet til å påvirke. Et slikt system gir mulighet til innkreving av bruksrelaterte bilavgifter for kjøring i lavutslippssoner. Videre er det viktig at differensierte bruksavgifter må knyttes til hvor kjøretøyet brukes, ikke hvor brukeren er bosatt.

Forslaget vil gjøre det relativt sett rimeligere å kjøre fossilbil og forsinke innfasingen av nullutslippsbiler i bilparken

Klimaetaten er positive til å prise eksterne samfunnskostnader for alle kjøretøy, som kan bidra til trafikkreduksjon og ha positive miljøeffekter. Forslaget, slik det er presentert i KVUen, vil imidlertid forsinke innfasingen av elbiler. Omstillingen av kjøretøyparken er en sentral forutsetning for oppfyllelse av Oslos og Norges klimamål. Istedenfor å svekkes bør fokus være på hvordan virkemidlene for omstilling av kjøretøyparken kan forsterkes fremover.

I Oslo skal all veitrafikk være utslippsfri i 2030. For å nå dette målet, er vi avhengig av en bred virkemiddelbruk som sikrer at nullutslippskjøretøy har konkurransefordeler sammenlignet med fossilbiler. Fjerner vi elbilfordeler, må vi sikre at konkurranseforholdet mellom utslippsfrie og fossile alternativer opprettholdes. Vi savner en helhetlig vurdering av konseptenes effekter på innfasing av elbiler og det nasjonale målet om 100 prosent nullutslipp i bilsalget for lette kjøretøy i 2025.

Utredningen forslår en innfasing av veiprising for nullutslippsbiler differensiert etter kjøretøytype (vekt m.v.). Det er lagt til grunn en avgift på 30 øre per kilometer for en normal el-bil. Drivstoffavgiften videreføres for kjøretøy med forbrenningsmotor. Samlet skal dette gjøre at fossile kjøretøy og elbiler stilles overfor samme avgiftsnivå.

I informasjonsmøte om høringen den 13. desember ble det også opplyst at oppdraget har hatt som mål å likebehandle elektriske og fossile kjøretøy. Dette belyser etter Klimaetatens syn at feilaktige mål/forutsetninger er lagt til grunn i arbeidet med utredningen og at problemanalysen har blitt for snever.

Klimaetaten vil også påpeke at det er uklart hvorvidt forslaget legger opp til at hybride biler vil betale en avgift for utslippsfri kjøring på lik linje som nullutslippskjøretøy. Det er sentralt at forskjellen i kostnadene mellom hybride biler og nullutslippskjøretøy opprettholdes for å opprettholde konkurranseforholdet mellom disse biltypene. Ved innføring av veiprising for nullutslippsbiler bør hybride biler derfor få en tilsvarende eller større økt veibruksavgift.

Ved innføring av et nytt veiprisingssystem, bør det også skilles mellom ulike biltyper innenfor kategorien «lette kjøretøy». Utredningen definerer lette kjøretøy som alle kjøretøy opp til 7,5 tonn og at innfasingen skal differensieres etter vekt. Dette vil være særlig uheldig for innfasing av tunge og lette elektriske varebiler, som i dag er i startfasen og har behov for ytterligere virkemidler.  Prisnivået for elektriske varebiler må reflektere behovet for økte virkemidler for å sikre målet om nullutslipp fra varelevering innen 2030 og at alle varebiler skal være nullutslipp innen 2025. Næringstransport med varebiler kan effektiviseres, men ikke erstattes med gange, sykkel og kollektiv slik som personbiltrafikken, potensialet for trafikkreduksjon kan derfor ikke sammenlignes direkte.

Bompengeutvalget anbefaling: Mål i klimapolitikken må ivaretas gjennom avgifter

Samferdselsdepartementet oppnevnte høsten 2019 et ekspertutvalg for å se på framtidige inntekter i bomringene. Utvalget kom med sin rapport 14. september 2020. Utvalgets hovedoppgave var å anslå hvordan inntektene i bomringene fram mot 2030 blir påvirket av endringer i bilparken og bilbruk. Utvalget anslo at inntektene fra bomringene vil gå vesentlig ned fram mot 2030, samtidig som trafikken i byområdene øker.

Bompengeutvalget konkluderte med at dagens fritak og reduserte takster for elbilene i bompengeprosjekter bør avvikles, og at mål i klimapolitikken bør ivaretas gjennom direkte virkemidler knyttet til avgifter.

I KVUen understrekes også at bompengeordningen brukes til å få flere til å velge nullutslippskjøretøy og at bompenger er et godt incitament for å få folk til å velge nullutslippskjøretøy (s. 32). Både bompengeutvalget og KVUen legger således til grunn at veiprising er et effektivt virkemiddel for å oppnå klimapolitiske mål. Det er derfor uklart hvorfor anbefalingen likevel går bort fra å bruke veiprising til dette formålet og gjør de klimapolitiske målene avhengig av subsidier eller andre fordeler, som i denne KVUen er lagt til grunn skal utfases. Konsekvensen blir da at vi mangler virkemidler for å sikre innfasingen av nullutslippskjøretøy.

Virkemiddelpakken for innfasing av nullutslipp svekkes

Av Klimakur 2030 framgår det at selv om økonomisk teori tilsier at det er mest effektivt med ett virkemiddel for å nå et mål – altså å unngå dobbel virkemiddelbruk – er det ulike markedsmessige eller atferdsmessige barrierer som må bygges ned for at tiltak skal bli gjennomført til minst mulig kostnad. Det er derfor behov for et bredt spekter av tiltak for å nå klimamålene. Dette gjelder også for transport. Å nå klimamålene, både lokalt og nasjonalt, vil kreve en aktiv virkemiddelbruk på mange plan.

Transportøkonomisk institutt gjorde i 2020 en analyse av prisingen av CO2 i veisektoren2. Rapporten viser til at praktisk talt alle avgiftene og tilskuddene i veisektoren på en eller annen måte er CO2-differensierte. De viktigste er engangsavgiften, momsen, drivstoffavgiften, bompengene og den såkalte trafikkforsikringsavgiften. CO2-avgiften på drivstoff utgjør bare en liten del av den CO2-prisen veitrafikantene står overfor – anslagsvis 4-5 prosent for personbiler, rundt 10 prosent for varebiler og rundt 25 prosent for tunge lastebiler. Avgiftsfritakene og -lettelsene for null- og lavutslipps personbiler beløper seg alt i alt til minst 10-12 tusen kroner per unngått tonn CO2-utslipp. Gjennom avgiftssystemet betaler personbilistene med andre ord en pris for CO2-utslipp som er i størrelsesorden sju-åtte ganger så høy som den anbefalte karbonprisen i samfunnsøkonomiske analyser (1500 kr per tonn i 2020), og 10-13 ganger så høy som kvoteprisen i EU (912 kr per tonn den 19. desember 2022).

TØI-rapporten konkluderer med at “den høye CO2-prisen som er innebygd i det norske avgiftssystemet, er, etter alt å dømme, hovedgrunnen til at Norge har verdens overlegent største elbilandel og Europas uten sammenlikning bratteste nedgang i utslippene fra nye biler”.

I rapporten presenteres beregnede komponenter i prisen på CO2-utslipp. Drivstoffavgiften (CO2-avgift og veibruksavgift) er satt til 1970-2770 kr og bompenger til >1000 kr. Når nullutslippsbiler må betale bompenger og veibruksavgift, må andre avgifter økes tilsvarende for å opprettholde konkurranseforholdet mellom elbil og fossil.

Forslaget i utredningen innebærer en forutsetning om at andre virkemidler for å fornye bilparken må forsterkes. Utviklingstrekkene i kjøretøyparken som viser at andelen nullutslippskjøretøy vil øke kraftig i årene fremover skjer ikke av seg selv, men forutsetter en fortsatt kraftig virkemiddelbruk.

Det er en rekke usikre faktorer som påvirker utviklingen på både kort og lang sikt; faktorer som prisutvikling for elbiler, statens avgiftspolitikk, generell prisutvikling og trangere økonomisk situasjon, utviklingen av rekkevidden til elbiler, utbygging av ladeinfrastruktur og utvikling av øvrige transporttilbud, som sykkel, gange og kollektiv. Det er fortsatt et behov for sterke virkemidler for å sikre en rask nok innfasing av nullutslippskjøretøy skal vi nå klimamålene. Klimakur2030 sine analyser viser at de politiske målene er mulig å nå, gitt tilstrekkelig ladeinfrastruktur og styrking av virkemidler som legger til rette for forsert innfasing av elektriske kjøretøy.

Utredningen tar ikke innover seg kompleksiteten i dette, noe som har stor betydning for om, og på hvilken måte, veibruksavgift for elbiler bør innføres.

En veibruksavgift for nullutslippsbiler bør derfor ikke innføres før drivstoffavgiften øker og andre virkemidler for innfasing av nullutslipp i bilparken forsterkes. I statsbudsjettet for 2023 er effekten av en økning av drivstoffavgift blitt nullet ut med redusert veibruksavgift. Det er derfor ikke tilstrekkelig å vise til at biler med forbrenningsmotorer fortsatt skal ha drivstoffavgift. Nivået på denne er avgjørende. Den nye vektavgiften som er foreslått i statsbudsjettet 2023, fjerning av elbilrabatt i bomringen, fjerning av momsfritak for elbiler over 500.000 kr vil ytterligere begrense elbilers fordel og særskilt varebiler. I tillegg bør som nevnt også andre virkemidler som bidrar til å nå klimamålet være utredet før veibruksavgift for elbiler innføres. Uten slike utredninger er det ikke grunnlag for å konkludere med å innføre veibruksavgift for elektriske biler.